弄清怎么样分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系(连载二)

来源:社科联  作者:祁亚辉  时间:2020-07-14  浏览次数:1163

二、分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系,是指导海南自由贸易港建设的方法论

(一) 认真学习、深刻领会习近平总书记“4·13”重要讲话精神,牢牢把握中央赋予海南新使命的战略方向和任务目标

2018年4月13日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席庆祝海南建省办经济特区30周年大会,并发表重要讲话,亲自宣布党中央对海南全面深化改革开放作出的重大战略决策,亲自宣布党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区,支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设,分步骤、分阶段建设自由贸易港政策和制度体系。这是在中国特色社会主义进入新时代,国际形势发生新的重要变化的重大背景下,党中央着眼于国际国内发展大局,深入研究、统筹考虑、科学谋划作出的重大决策,是赋予海南全面深化改革开放新使命的重大举措。习近平总书记亲自宣布的党中央这一重大战略决策,充分彰显了以习近平同志为核心的党中央审时度势、驾驭全局、深谋远略,坚定不移推进中国全面深化改革、进一步扩大开放、积极推动经济全球化的坚定决心和坚强意志;党中央的这一战略决策,又一次把海南推向了中国改革开放的最前沿,进一步提升了海南在中央战略全局中的地位作用,提升了海南在全国乃至全球的影响力和吸引力。

我们要深刻理解和准确把握党中央赋予海南全面深化改革开放新使命的核心要义,这一要义可以概括为三句话。第一句话是“党中央支持海南全岛建设自由贸易试验区”,第二句话是“党中央支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设”,第三句话是“海南分步骤、分阶段建设自由贸易港政策和制度体系”。

首先,党中央赋予海南的新使命,是一个目标两个步骤。第一个步骤是建设海南自由贸易试验区,第二个步骤是建设中国特色自由贸易港。两个步骤一先一后,第一个步骤是为第二个步骤打基础、做准备的,是海南实施第二步步骤必须完成的任务,必须跨越的阶段,第二个步骤才是海南全面深化改革开放的真正目标。

其次,党中央明确规划了海南建设自由贸易港的战略定位,就是要把海南建设成为“全面深化改革开放试验区”“国家生态文明试验区”“国家重大战略服务保障区”“国际旅游消费中心”。这“三区一中心”的战略定位,既是海南自由贸易港建设的目标任务,也是海南自由贸易港建设成就和目标实现程度的考核判别标准。应当说,海南自由贸易港建设必须全面和完整实现这四大战略定位,才算是完成了党中央对海南发展任务目标的战略擘画和殷殷嘱托。

最后,党中央明确把建设海南自由贸易港的目标细化为四个阶段:(1)从2018年至2020年,是海南建设自由贸易港的打基础、做准备阶段,主要任务是完成自由贸易试验区的建设任务;(2)从2020年至2025年,是海南自由贸易港建设的第一阶段,主要任务是要初步建立起自由贸易港的政策和制度体系;(3)从2025年至2035年,是海南自由贸易港建设的第二阶段,主要任务是推进海南自由贸易港政策和制度体系的进一步完善和成熟;(4)从2035年至本世纪中叶,是海南自由贸易港建设的完成阶段,主要任务是率先实现社会主义现代化和全体人民共同富裕,形成高度市场化、国际化、法治化、现代化的自由贸易港政策和制度体系,使海南成为中国综合竞争力和文化影响力的领先地区,成为经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福的美好新海南。

(二)正确认识和准确把握海南全岛建设自由贸易试验区和建设中国特色自由贸易港的辩证关系

一年多来,我们反复学习领会习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件精神,学习领会中央赋予海南全面深化改革开放新使命,这就是党中央支持海南全岛建设自由贸易试验区,支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设,分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。这猛然一看,似乎是海南获得了两个建设发展目标,一是建设自由贸易试验区,二是建设中国特色自由贸易港。应当说,这样理解是不准确的。

准确的理解应该是,党中央赋予海南的新使命是一个目标两个步骤,真正的目标是建设中国特色自由贸易港,在此之前为了打基础、做准备,安排一个建设自由贸易试验区的阶段性任务。无论是从战略定位、发展目标的宏观把握,还是从研究部署当前工作任务来看,我们都必须整体理解、正确把握建设自由贸易试验区和建设中国特色自由贸易港的关系,按照党中央确立的方向目标和实施步骤,完成中央所赋予的新使命,实现中央所确立的“三区一中心”战略定位:第一,要扎扎实实完成好建设自由贸易试验区的目标任务,为实施第二阶段战略目标打下坚实基础,做好必要准备;第二,要在完成建设自由贸易试验区的同时,压茬推进中国特色自由贸易港建设,要在前期奠定的基础之上,加快探索建立自由贸易港政策机制、制度体系和运行管理模式。

(三)海南分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系的历史依据和现实条件

1. 历史依据:海南30年发展“大起大落”的教训

海南建省办经济特区30年来取得巨大成就,海南发生了翻天覆地的变化,由经济投入比较少、经济建设欠发展的边陲海岛,已发展成为经济比较发达的经济特区,站在了中国改革开放的最前沿。同时,海南在积极实施沿海开放战略、建设最大经济特区、建设国际旅游岛的过程中,也走了一些弯路,开发建设经历过三次重大的“大起大落”,这些深刻教训值得吸取,特别是在海南又一次面临历史性发展机遇的当下,我们更应该深刻反省曾经走过的“弯路”,从对自身教训的反思中成长成熟起来,变得更加自觉、更加清醒、更加坚定不移。

第一次教训来自于改革开放初期的“汽车走私”事件。1984年4月,中央在总结深圳等经济特区成功兴办经验的基础上,为进一步吸引外资,引进国外先进的科学技术,加快对外开放的步伐,决定扩大开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等沿海14个港口城市,同时决定开放海南岛。应该说,这是改革开放以来,海南迎来的第一次重要发展机会。也许是因为渴望发展的愿望太强烈了,期盼赶上深圳等经济特区、加快发展的心情太迫切了,海南没有很好地领会党中央扩大开放决策的精髓要义,没有很好把住把准党中央赋予海南岛开放决策的重大机遇,在急迫心情和强烈愿望的驱使下,海南在开放政策的运用和实施中“跑偏”了,把扩大开放、引进外资单纯地搞成了进口机电产品,把运用优惠政策免税进口仅供自用的汽车等机电设备通过琼州海峡输出到雷州半岛等内地市场,由此导致了一场“汽车走私”事件。现在从事情的结果和影响看,应当承认这一事件对海南当时的发展产生过一些积极作用,比如倒卖汽车所获厚利加快了岛内道路等基础设施的建设,但是从长远看,我们必须清醒地认识到,这一事件对海南的改革开放产生了极为深远长久的负面影响,它打断了海南乘着中国改革开放东风加快发展的良好势头,导致海南改革开放陷于停滞,丧失了十分重要和珍贵的第一次加快发展的机会。

第二次教训来自于海南建省初期的房地产泡沫。1987年9月26日,党中央正式作出海南建省决定,并启动有关筹备工作。1988年4月13日,第七届全国人民代表大会第一次会议正式通过国务院提出的关于设立海南省和建立海南经济特区的议案,正式通过《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南经济特区的决议》。至此,海南建省办经济特区正式获得国家最高立法机构许可,获得法律身份。应该说,这是国家给予海南改革开放和建设发展的又一次重大机遇,又一次把海南推向中国改革开放的最前沿,赋予海南新使命。从历史的长焦和现实的广角看,海南单独建省是海南开发史上开天辟地的大事件,实现了以孙中山先生为代表的历代先贤的夙愿和700万海南人民的热切期盼。在海南兴办大特区,赋予海南省人大及其常委会特区立法权,赋予海南特区特殊优惠鼓励政策,有些政策的优惠程度甚至超过了深圳等既有经济特区。一时之间,海南从一个被“冷落”的地区急剧升级为投资热土,从一个因工作失误跌入谷底的海岛转为昂头奋进的大特区!人们关注海南,人才奔赴海南,资金涌向海南,“比特区还特”“最大开放”“加快发展”“开发淘金”等,成为激荡在人们心中的激情、热望与冲动。

面对海南相对落后的现状,应该说刚刚成立的海南省委省政府的思想是冷静的,认识是清醒的。他们既看到党中央关于海南建省办最大经济特区战略决策给海南建设发展所带来的重大战略机遇和宏大发展目标,同时也看到海南不同于其他城市型经济特区和沿海开放城市的特点,比如投入欠账多、开发开放度低、基础设施不完善、人才短缺、干部思想观念落后、政府体制机制僵化,而且海南尚存在广大农村地区和少数民族聚集区,尚背负700万人口生活生存需求,等等。正因为认识到这些条件和现实状况的严峻,1988年9月,海南省第一次党代会明确提出“在打基础中前进”的指导思想。现在回过头来看,应该说当时海南省委的指导思想是非常明智的,具有前瞻性的。这既包含着对党中央关于海南建省办经济特区重大战略意义和重大发展机遇的深刻认识,也包含着对海南现实发展基础的清醒认识,对干部思想观念和精神状况的清楚把握,以及对前进道路上可能遭遇困难挑战的准确评估。但是,当时海南当地干部群众和涌向海南参与开发建设的人们,对这一指导思想理解得不深不实,不少人甚至对此持有疑虑,因此在特区建设实践中,这一指导思想并没有得到切实贯彻,从而成为导致海南在特区开发建设中走“弯路”的重要原因。

海南在建省办经济特区初期走“弯路”的直接表现,就是炒地炒房成为人们最热衷的经济行为,特别是20世纪90年代初几近疯狂的房地产炒作,导致海南房地产行业急剧膨胀和畸形发展,地价房价快速上升并形成资产泡沫,对由此积累的风险人们浑然不觉或置之不顾,随后在宏观经济环境变化等因素作用下,海南房地产泡沫终归破灭。有资料显示,当年海南人口约700万,却有超过2万家房地产公司;房地产泡沫破灭遗留下的烂尾楼超过600幢,面积超过1600万平方米,闲置土地约1.88万公顷,空置商品房面积总和占全国的10%。对于经济总量仅为全国0.5%的海南而言,这一奇高占比,清晰而又突兀地表明了房地产泡沫破灭对海南发展所产生的巨大伤害和打击。海南用了11年时间来消化房地产烂尾楼,海南经济特区的正常开发建设也就因此延误了11年。

现在回过头来看,这次房地产泡沫破灭,对海南改革开放和特区建设发展造成十分深远的负面影响:一是房地产的畸形膨胀,诱导巨量投资流向房地产而不是投向特区建设急需的产业项目,由此延误了特区开放建设进程,阻碍了海南建省办经济特区战略目标的实现;二是引发了海南长久不散的“一夜暴富”民众心态,严重侵蚀了“埋头苦干”的特区精神;三是打断了建省之初形成的大特区火热建设和加快发展的势头,迟滞了中央赋予海南的优惠扶持政策的落地实施。总之,建省初房地产畸形发展及其泡沫破灭,致使海南又一次丧失了加快发展的良好机会,大特区建设目标没有如期实现,海南长期陷于迷失前行方向的混沌之中,失去发展动力的爬行之中,失去精神引领的迷茫之中,迟迟未能改变欠发展状况。

第三次教训来自于国际旅游岛建设初期的房价大涨。2010年伊始,国务院将海南建设国际旅游岛上升为国家战略,确定六大战略定位,即用10年左右时间把海南建设成“中国旅游业改革创新的试验区”“世界一流的海岛休闲度假旅游目的地”“全国生态文明建设示范区”“国际经济合作和文化交流的重要平台”“南海资源开发和服务基地”和“国家热带现代农业基地”。应当说,这是海南改革开放以来迎来的第三次加快发展的战略机遇,海南在历经20世纪90年代处置烂尾楼的沉闷、21世纪头十年“一省两地”艰苦摸索后,终于迎来了获得中央首肯和支持的战略目标和发展方向,全省人民无不为之精神振奋,跃跃欲试。但是就在这个关键档口,海南又一次陷于炒地炒房热潮中,一时之间房价如脱缰野马,一天天疯长。有资料显示,《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》公布后5天时间,海南房产销售收入相当于2009年全年销售收入。房地产的畸形发展,导致国际旅游岛建设成效打了折扣,导致海南产业结构进一步畸形失衡,导致地方财政陷于“房地产依赖症”不可自拔。现在回头看,可以说表面上“开发”的热闹和“增收”的繁荣,已经掩盖不住经济结构失衡、房地产无序开发所导致的环境压力大、税收不可持续等方面的重重危机。这是海南改革开放以来在开发建设上走的第三次“弯路”。

我们回顾反省海南曾历经的三次“大起大落”,并不是要压低过去而烘托现在,更不是要粗浅地打“悲情牌”,而是要真正从思想认识、思维习惯和行为方式上吸取深刻而又沉痛的教训,从“错误”和“挫折”中变得聪明起来,尽快成长成熟起来。一是我们必须学深悟透党中央支持海南建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港决策的重大全局意义和战略意图,把准把稳前进的方向和目标任务,真正把党中央赋予海南的新使命扛在肩上,落到实处;二是我们必须珍惜难得的机遇、尊重客观的规律、敬畏严酷的事实,杜绝轻率蛮干、大水漫灌或一哄而起;三是我们必须坚定信心和决心,越是重大机遇、越是重要目标,就越要坚持谋定而后动,保持战略定力和历史耐心,以统筹谋划统领组织实施,避免顾此失彼或多头无序,以突出重点指导分步落实,避免杂乱无章或效率低下。

在总结海南经历三次“大起大落”教训时,海南省委书记刘赐贵在省委七届六次全会上强调,现在党中央支持海南全岛建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港,海南面临着前所未有的发展机遇,我们要深刻汲取过去政策走偏、错失良机、贻误发展的“大起大落”教训,要认真学习贯彻落实习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件精神,深刻领会中央战略决策重大意义和目标要求,绝不能让过去“大起大落”教训重现。

2. 现实条件:海南需要尽快补上经济社会发展短板

从纵向来看,应该说建省办经济特区30年来,海南发生了翻天覆地的变化,取得历史性进步,这是毫无疑问的。但是,如果横向地与深圳等经济特区相比,与沿海省市相比,海南的发展短板仍然是十分明显的。海南的发展短板主要体现在如下几个方面。

一是海南的发展基础依然薄弱。从基础设施建设看,一些市县还没有通高速公路,不少乡村还没有解决饮用水安全问题,一些自然村还没有实现通电和通信。从产业发展看,弱项依然弱,强项尚未强,基础产业依然薄弱,特色产业依然不强,比如作为海南主要产业和特色产业的旅游业,一直是我们发展的重点,也投入了大量的资金、人才、政策等各种资源,但海南旅游业的发展,不要说跟国际比较发达的海岛旅游目的地相比较,就是跟国内一些旅游大省相比,仍存在特色不够鲜明、内容不够丰富、形式不够多样、价格不够亲民、吸引力和影响力不足等多重短板。

二是海南的体制机制不灵活,政府管理效率不高。应该说,这是海南的老问题,一些投资商对此反映十分强烈。30年来,海南每一次改革开放的机遇,都会吸引不少投资者前来寻找投资机会,他们愿意参与到海南的开发建设中,但是来了之后总会碰到各种各样的难题。这些难题,有看得见的,也有看不见但能够感觉到的,有表面上不存在但实际上却无法躲避或绕不过去的,有“门好进、脸好看”但“事依然难办”的,有可以看见而无法进入的“玻璃门”,有允许进入而实际上难以进入的“弹簧门”,有可以进入但总因说不清道不明的缘由而办不成事的“旋转门”,如此等等。这些问题和困难,不仅仅是营商环境的问题,也不仅仅是制度规定和流程规范缺失的问题,更多的是有关职能部门特别是办事岗位(窗口)主事人员的思想观念、精神状态和工作作风的问题。这些难题,虽不是海南所独有,但与其他省区市比较,海南的情况更为严重、更难以容忍,其必然导致海南在与各地改革进程的比较竞争中处于下风。这些难题,就像一盆冷水,往往将投资商从头浇到脚,浇灭了他们参与海南开放建设的一腔热情和满怀希望。

三是特区精神不振,缺乏“创劲”和“干劲”。“敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干”的特区精神,本是支撑包括海南在内的各经济特区超常发展的强大精神动力,习近平总书记在“4·13”重要讲话中也对特区精神给予充分肯定,但海南人民的闯劲和干劲严重不足,或者嘴上说得多而实际做得少,“创新”这一关键词在各级各类讲话和文件中不仅从未缺席,甚至出现频率很高,但每遇具体事项的办理、具体政策的落实、具体项目的实施,有关职能部门和管理人员总是要求找文件、找规定、找依据或找先例,总要看上级是怎么规定的,总要看别人是怎么做的。如果找不到“依据”或“先例”,事情就不能办。不敢闯、不敢试、不敢为人之先,其实就是邓小平同志当年批评的“小脚女人”迈不开步。而要创新,就需要突破现有的不合时宜、不合情理、不利发展的规定、规范或流程,就需要创制新的有利于加快发展、有利于调动积极性、有利于提高人民生活水平的制度、规定和规范。要创新,就应当像邓小平同志当年所要求的那样“杀出一条血路”!海南各级管理机关和权力岗位“唯书、唯上、唯他人先行”的思维定式和行为倾向,让海南失去了太多机会。

四是人力资源存在短板。建省办经济特区30年来,海南人力资源数量不足、结构不合理、整体素质不高、体制机制不灵活的状况仍然没有得到根本性改变。主要表现在三个方面:一是各方面各领域高层次人才严重不足,领军人才尤为缺乏,导致各个领域各个行业难以成长出能够发挥引领带动作用的龙头企业,难以成长出具有虹吸效应的骨干型或标志性项目。二是各方面各领域各行业的各类适用人才、专业且素质高的员工普遍短缺,导致各行业各项目的发展运行总是徘徊在低水平而难以提升质量和品质。海南的产品生产,往往缺乏创新创意的凝聚和精细化工匠精神;海南的服务提供(特别是旅游服务的提供),往往做不到令服务对象欢愉舒适的高水准、高效率和便利性。三是鼓励激励各级各类人才积极性、主动性和创造性的体制机制以及相关政策措施缺乏,尤其是体制机制之间和政策措施之间的相通性、相容性以及系统性严重不足,“打架”和“踢球”十分常见。既有的政策措施在执行过程中往往呈现出严重的碎片化和随意性,透明度、精细化程度和可预期性很低,不知所措和无从下手成为颇为难忘的心理和情感体验,由此导致对海南人才缺乏激励鼓励,对有意来海南创业就业的人才缺乏吸引力。海南人力资源的短板,无力支撑海南加快发展,无力支撑海南自由贸易试验区和自由贸易港的建设。

总之,海南产业基础的短板、体制机制的短板、精神激发的短板、人力资源的短板等,决定了海南在建设自由贸易港之前,必须经历一个建设自由贸易试验区的阶段,去完成打基础、补短板的任务。为此,党中央在赋予海南新使命时,就明确规划了分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系的顶层设计。因此我们必须清醒地认识到,分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系,是从海南实际出发的方法论,是符合海南发展目标和战略定位的方法论,是指导海南避免再次“走弯路”的方法论。我们必须遵循这个方法论,分步骤、分阶段扎实推进海南自由贸易港的探索建设。

3. 海南省委贯彻落实习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件精神作出新的部署安排

2018年5月13日,在习近平总书记发表“4·13”重要讲话和中央印发12号文件一个月后,海南省委召开七届四次全会,对学习领会和贯彻落实习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件,推动落实中央对海南全面深化改革开放重大战略决策作出部署安排,将中央12号文件对海南战略决策的任务目标细化为356项任务,并建立起“省分管领导牵头—职能责任部门组织实施—相关部门和市县参与落实”的任务落实机制,实施“挂图作战”,大力度推进海南自由贸易试验区的建设实施。

2019年4月13日,在习近平总书记发表“4·13”重要讲话一周年之际,省委召开七届六次全会,全面总结一年来学习领会贯彻落实习近平总书记“4.13”重要讲话和中央12号文件精神所做的大量卓有成效的工作,并对进一步推进全岛自由贸易试验区建设作出新的部署安排,号召全省上下对习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件精神进行再学习、再领会、再贯彻、再落实,牢牢把握“三区一中心”战略定位,以制度创新为核心,以优化营商环境为重点,以高质量发展为目标,加快建设全岛自由贸易试验区,为压茬推进中国特色自由贸易港建设打下坚实基础。全会通过《中共海南省委关于高标准高质量建设全岛自由贸易试验区为建设中国特色自由贸易港打下坚实基础的意见》,强调要正确认识和处理好建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港的关系,即建设海南自由贸易试验区的最终目标是建设中国特色自由贸易港,而高标准高质量建设自由贸易试验区则是当前海南全面深化改革开放的主要任务,全省上下当前要着力以高质量高标准建设好自由贸易试验区,为下一步探索建设中国特色自由贸易港打下坚实基础。

我们学习省委七届四次全会和六次全会精神,应当清楚地认识到,准确领会和贯彻落实好中央对海南作出战略决策的核心要义,贯彻落实好全面深化改革开放战略部署,就必须坚持分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系的方法论,正确认识和处理建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港的逻辑关系;就必须保持战略定力和历史耐心,在建设自由贸易试验区阶段切实补齐海南建设发展的各方面短板,为建设自由贸易港打好扎实基础;就必须切实做好准备,而不应跨过或超越建设自由贸易试验区这个阶段,忽视或延误打基础、补短板。(内容来自海南出版社2019年12月第1版出版的《弄清怎么样分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系》)。

往期精彩回顾

1、弄清怎么样分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系(连载一)

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