弄清什么是高标准高质量建设自由贸易试验区(连载一)

来源:社科联  作者:沈玉良  时间:2020-06-24  浏览次数:366

什么是高标准高质量自由贸易试验区?带着这个问题,去年11月18日起,我作为海南自由贸易试验区、自由贸易港的专家咨询委员,先后进行了五次调研。正是这一阶段的学习调研,才有了这次的交流。现略抒拙见,权作引玉之砖,如有不妥,敬请批评指正。

我将从五个方面阐述主题:一是海南高标准高质量自由贸易试验区的基本定位;二是在海南产业发展基础上的高标准高质量自由贸易试验区基本框架;三是海南高标准高质量自由贸易试验区对标体系;四是基本定位下的海南高标准高质量自由贸易试验区产业发展;五是海南自由贸易试验区和自由贸易港建设之间的关系。

一、海南高标准高质量自由贸易试验区的基本定位

中国自由贸易试验区的历史使命从2013年开始,它分为两个阶段。第一个阶段是国际贸易投资新规则之争在当时的背景下,在国际贸易投资规则中,世界各国主要协定是《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)、《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》(TTIP)、《国际服务贸易协定》(TISA)。这些是国际贸易投资领域的新规则,这三个规则我国都没有参与,特别是TPP。国际贸易投资规则在国际贸易和国际投资领域的重要程度可想而知。同时,当时中美双边投资协定(BIT)的谈判有了实质性进展。在中美双边投资协定谈判时,美国使用的是2012范本,但事实上,美国双边投资协定2012范本到现在为止没有与任何国家达成协定。美国双边投资协定的一个重要特征就是负面清单列表,这就是在当初的环境下,中国迫切需要同美国在双边谈判中有突破的原因。当然,国家也不清楚这样的一种投资框架对中国会产生什么样的影响,所以,在这种情况下,2013年在上海综合保税区设立了我国历史上第一个自由贸易试验区,面积28.78平方公里,叫作中国(上海)自由贸易试验区。这是当初历史的使命。

这个规则为什么重要?它的标准在哪里?怎样才算高标准?首先,世界经济全球化以后,特别是第二次世界大战以后,大家认为要有一个这样的协定,这个协定对于整个经济贸易的稳定是非常重要的。所以,在1947年签署了《关税及贸易总协定》,也就是GATT,当时签署协定的都是发达国家,所以,GATT又称为“富人俱乐部”。但是,这个“富人俱乐部”什么时候增加了发展中国家?二十世纪五六十年代,一些国家民族解放了以后发现很多的经济问题难以解决,于是,希望通过加入GATT的方式推动经济发展。1986年开始,GATT进行了第八回合谈判,即乌拉圭回合谈判,后来成立了世界贸易组织。世界贸易组织到现在一共有164个成员,这164个成员中大多是发展中国家。乌拉圭回合谈判的成果主要以货物贸易规则为主,并拓展到服务贸易,形成了服务贸易总协定,第一次把服务分成四种方式(跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动),还有与贸易有关的知识产权协议和货物贸易的多边协议。世界贸易组织(WTO)1995年成立至今,达成的就两个协定:一个是《巴厘岛协定》,即贸易便利化的协定;另一个是《信息技术协定》(ITA)。

到了21世纪,数字技术发展特别快,在各种各样的电子商务、云计算、物联网出现以后,产生了以数字化方式出现的贸易。如此一来,贸易政策从原来的市场准入到服务货物投资支持的连接,到现在数据的流动以及跨境数据流动政策,都对贸易产生了重大的影响,但是,乌拉圭回合谈判的这些成果都不能反映现代企业对国际贸易投资新规则的需求。无论是发展中国家还是发达国家,现有WTO规则都无法满足需求,这样,就要在自由贸易协定(FTA)中寻求突破。所以,整个国际贸易投资新规则的演变就是区域贸易协议规则的演变,目前大约有320个FTA。

什么叫高标准国际贸易投资新规则?从FTA中的高标准看,这个高标准是相对于世界贸易组织规则而言的,它分为两类:第一类是在原来世界贸易组织规则基础上的深化,即原来有这个规则,现在自由化程度进一步提高,所以叫作WTO+条款;第二类是原来世界贸易组织规则中没有的,称为世界贸易组织的超越条款,即WTO-X条款。20世纪的国际贸易投资新规则与21世纪的国际贸易投资新规则相较有什么变化?21世纪无论是WTO+条款还是WTO-X条款,数量明显增加,约束力也进一步强化。

中国自由贸易试验区协定中已经含有国际贸易和投资新规则,从覆盖广度看,我国2005年之前签署的自由贸易协定没有涉及任何WTO-X条款,到2005年签署的中国—智利自由贸易协定才首次出现环境和劳工政策两个WTO-X条款,之后签署的自由贸易协定中关于WTO-X条款的出现频率也没有明显增加的趋势,直到2015年签署的中韩自由贸易协定中才出现电子商务、金融、电信、知识产权等新的条款,WTO-X条款的数量为8个,而《全面进步的跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)中的WTO-X条款达到13个。

从WTO-X条款的内容深度看,我国已签署的自由贸易协定与CPTPP差距更为明显,主要体现在是否具有法律约束力上。以中韩自由贸易协定(目前是我国参与的自由贸易协定中水平最高的)为例,投资和跨境服务条款中,都是采用正面清单的管理模式,而TPP采用负面清单模式。从竞争政策、环境、知识产权等其他WTO-X条款看,中韩自由贸易协定的条款基本没有法律约束力,而TPP的对应条款均有法律约束力和可执行性。以环境条款为例,TPP中明确该章节适用于争端解决机制,而中韩自由贸易协定则不适用。再以竞争政策条款为例,在其核心内容“竞争执法中的程序公正”的表述上,CPTPP用大篇幅细致描述程序的具体规范,而中韩自由贸易协定中的对应条款仅在透明度中以寥寥数语表示要通过网络公开竞争执法程序。

在国际贸易投资新规则中,投资自由化很重要。从1982 BIT范本到2012 BIT范本,美国BIT规则的重心发生了重大变化,过去是将投资保护和促进作为首要目的,现在越来越强调投资自由化的重要作用。美国2012年BIT范本不仅包含一般投资协定都有的国民待遇、最惠国待遇、征收、转移等实体规则以及争端解决等程序规则,而且在透明度、环境保护、劳工标准、国有企业等方面增加了新的规定。

从我国自由贸易试验区负面清单与国际通行规则的比较看,二者存在着三个方面的差异:一是涵盖范围的差异。美式BIT负面清单中投资的定义和范围包括直接投资和间接投资,同时涵盖准入前和准入后阶段,包括投资设立、取得和扩大的全生命周期;而我国现有自由贸易试验区负面清单的投资都只针对直接投资,并且仅涵盖准入前阶段。二是清单开列方式的差异。美式BIT负面清单通常包括部门、相关义务、政府级别、措施和描述五项基本要素,并且用三个附件分别列出现有的不符措施、未来的不符措施以及金融部门的不符措施;我国自由贸易试验区负面清单都只有一个附件,而且架构比较简单,缺少政府级别、相关义务和措施三项要素,而且对特别管理措施的描述还不充分。三是特别管理措施缺少措施这一基本要素。负面清单中的措施主要对应相应的规则,这是制定负面清单的依据,所以措施里面包括对应的法律和实施细则。而我国自由贸易试验区负面清单的架构相对比较简单,其中最大的差别是不包含措施这一要素,即没有列明与相关义务不符的管理措施,导致外国投资者无从了解哪些法律法规的哪些规定属于不符措施。例如韩美自由贸易试验区协定“贸易投资”章节不符措施中,“分销服务——烟草酒类的批发和零售”的负面清单列明了2部法律及其3部实施细则的12条规定,以及1个通知,具有很强的操作性,但我国自由贸易试验区负面清单中,无论是2015年版,还是2018年版的负面清单,即使是措施项,也没有完整的国内相关法律和法规,描述项中也没有相关具有可操作性的规定。

到了第二阶段,国内外的形势发生了很大的变化。第一,“一带一路”国际合作倡议是中国一个很重要的开放战略,也是中国与这些国家共享改革开放40年成果的很重要的一个平台。第二,中美经贸摩擦升级。原有的中美经贸战略合作的对话方式,解决了许多贸易摩擦中的问题,但中美经贸谈判至今没有结束,还存在着不确定性。第三,国内区域经济一体化战略的迫切性。比如说长江经济带发展战略、长三角一体化发展战略。这个时候,除了要对应高标准的自由贸易试验区之外,同时,要把高质量的经济发展作为自由贸易试验区重要的历史使命。纵观自由贸易试验区从2013年以来的总体方案,从2015年设立的3个自由贸易试验区到2017年设立的7个自由贸易试验区中可以看到,它们的发展目标基本对标高标准的自由贸易园区,它们的战略定位已经由区域发展转向支撑“一带一路”国际合作倡议的方向发展。

所以,对中国自由贸易试验区高标准高质量的理解,首先是了解其共性的特征——成为中国改革开放的先行区试验田和压力测试区。先行区试验田和压力测试区主要是在五个领域:投资领域、贸易领域、金融领域、人员流动领域和数据合法跨境自由流动领域。这五个领域有很多共性方面,比如说负面清单制度,每个自由贸易试验区都有平等的待遇,但同时也赋予每个自由贸易试验区不同的制度创新特色。(内容来自海南出版社2019年12月第1版出版的《弄清什么是高标准高质量建设自由贸易试验区》)

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